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英国脱欧为什么这么难

英国脱欧为什么这么难

本文来自微信公众号:经济观察报(ID:eeo-com-cn),作者:陈季冰,封面来自视觉中国


两股力量都有足够的能力反对自己所反对的,但都没有足够力量达成自己所支持的。这是英国目前身陷僵局的症结所在。


鲍里斯·约翰逊正在争分夺秒与时间赛跑。


这位英国首相直到今天仍然毫不松口地坚称英国必须在10月31日截止日期前完成脱欧,而先前英国议会又已经通过法案,规定首相不得强推“无协议脱欧”,这就意味着他必须在已经没剩下的几天里与欧盟达成一份新的协议,并且在英国议会获得通过。


看上去这几乎是一项不可能完成的任务。


事实也的确如此,当地时间10月22日晚,英国“脱欧大戏”又迎来一个高潮。当晚,英国议会投票以329票对299票“二读”通过了首相鲍里斯·约翰逊的“脱欧”协议,但是议员们随后以322票对308票否决了一项为时三天的加速脱欧协议立法的时间表。这意味着,英国10月31日如期脱欧的计划将落空。


英国脱欧为什么这么难?



最根本的障碍还是北爱尔兰边境问题,正是它导致了特蕾莎·梅政府的倒台。


10月10日,约翰逊在英格兰西北部的一所乡间别墅里与爱尔兰总理利奥·瓦拉德卡(LeoVaradkar)作了一次两个半小时的“详细而建设性”的会谈。两位领导人随后发表联合声明称,他们可能找到了一条通往脱欧协议的道路。这给了外界一丝信心,并给金融市场上的英镑汇率带来了很大的鼓舞。


然而在布鲁塞尔经过一个周末的紧张谈判后,几周来难得的一丝乐观情绪再次被浓重的阴霾遮盖。欧盟英国退欧事务首席谈判代表米歇尔·巴尼耶(MichelBarnier)认为,英国打破爱尔兰边界僵局的提议缺乏细节,令单一市场面临易受欺诈的风险。而在英国这一方,与保守党联合组阁的北爱尔兰统一党(unionistparty)也提出了相同的担忧。英国与欧盟双方都承认,现在距离取得突破、达成协议仍有大量工作要做。


据一些英国媒体的报道,约翰逊的最新脱欧方案的主要内容是:现阶段北爱尔兰继续留在欧盟的法律管辖之内,直至2025年;之后每四年由北爱议会确认一次,继续保持与欧盟的这种特殊关系还是回归英国的管辖。根据我的理解,这个方案与上一个令特蕾莎·梅黯然下课的脱欧计划几乎没什么不同,唯一的区别是梅的方案没有2025年这一“收回北爱”的时间表。


欧盟对约翰逊的这一最新提议表示了原则上的欢迎,但同时也表现出了一如既往的缺乏信心。它在几乎所有场合都声称,英国政府的建议“不太可能”促成全面的退欧协议的达成。如果约翰逊想要在最后一刻达成协议,除非做出更大让步,双方仍需要弥合巨大分歧。说得具体一点,就是德国总理默克尔先前已经对约翰逊明确说过的,北爱尔兰必须留在欧盟关税联盟之内。但如果约翰逊能够接受这一点的话,特蕾莎·梅为什么必须下台呢?


也就是说,布鲁塞尔的基本立场没有改变过,虽然它摆出的姿态显得灵活而务实。


实际上,自7月下旬约翰逊出任英国首相以后,他已经在8月内完成了一次“欧洲之行”。那段时间我本人正好在英国旅行,每天都在下榻的酒店里看BBC的报道。在他所到之处,无论是德国总理安格拉·默克尔还是法国总统埃曼纽尔·马克龙,以及欧盟理事会主席唐纳德·图斯克和欧盟委员会主席让-克洛德·容克,都没有像英国媒体预料的那样对他冷眼相对。相反,他们都很彬彬有礼地接待了这位头发蓬乱的英国首相,也对他说了不少暖心的话。情商很高的马克龙甚至表示,他“有信心”双方可以在接下来的30天内找到一些解决英国脱欧僵局的办法……然而,所有欧洲领导人都坚持,英国脱欧协议的基本核心内容不可改变。


众所周知,在“接下来的30天”里,英国国内经历了一场严重的宪政危机(许多人称之为constitutional crisis)


在此期间,欧盟表现得十分谨慎,几乎没有人对英国国内发生的变故发表过一句评论。看得出来,它打算以不变应万变。甚至可以说,英国无协议退欧如今已经是欧盟的一个默认选项。


退一步说,就算这几天里真的发生奇迹,双方的协议在布鲁塞尔得以顺利达成,英国议会这一关过得了过不了,还得打上一个大大的问号。反正工党领袖杰里米·科尔宾已经早早地宣布过,他不太可能支持约翰逊达成的任何协议。由于目前保守党在下议院缺乏多数席位,约翰逊达成的任何协议的确都很容易被否决。


然而,一旦走到那一步,鲍里斯·约翰逊在议会遭遇不信任是必然的,他的首相位子能不能保得住,连同英国的未来命运,都变得扑朔迷离。


对于遥远的中国读者来说,有一个问题长久以来一直没有得到很好的解答:英国脱欧为什么这么难?要对这个问题作出全面而深入的剖析,需要花一番笔墨。但我们可以首先简要地作一个概括:之所以3年来英国会一步步走到今天这样进退两难的尴尬境地,是因为脱欧派严重误导了英国选民。



欧盟英国退欧事务首席谈判代表米歇尔·巴尼耶今年5月首次接受BBC采访时说:“英国的政治家和媒体谈论脱欧协议时,都觉得是件很快、很容易的事,这让我感觉异常惊讶。”


这位曾经的法国外交部长说的一点都没错。不知为什么,一直以来,英国政坛的主流风向都不假思索地觉得,脱欧这件事情的过程本身就像脱欧公投一样,既是简单的,也完全由英国人说了算的。然而实施一个计划与决定一个计划可不是一回事,更何况这个计划还涉及到他人。


就连当时的当家人特蕾莎·梅一开始也是这么自信满满。在当选首相后的第一年里,她多次摆出强硬姿态。


2017年1月初,她就脱欧问题首次接受英国天空新闻频道采访时(SkyNews)声称:自己没有兴趣“保留一些欧盟成员国身份”,因为控制移民和结束欧洲法院司法管辖权是她的红线。但这也是欧盟的红线,德国总理默克尔回应说,内部自由流动是欧盟的基本原则之一,她将不会允许英国“选择性地”进入单一市场。梅的这番言论当时被解读为暗示英国将退出欧洲单一市场,因而引发英镑大跌。即便她后来补救说媒体误解了她的意思,她并不主张“硬退欧”,也无济于事。


此后没多久,特蕾莎·梅又公开扬言,英国将要“干净退欧”,即退出欧盟单一市场,收回边境控制权,然后争取与欧洲和世界上其他国家谈判达成尽可能最佳的自由贸易协议。此后几个月里,当时的英国脱欧事务大臣戴维斯多次表示,英国希望同欧盟协商出一份退欧协议,但同时也做好了在没有协议的情况下退出的准备。特蕾莎·梅本人也一再宣称,“无协议比达成糟糕的协议要好”……


有人认为,梅的退欧策略是先以全面放弃欧盟成员国身份、退出关税同盟作为要挟,因为这也会对欧盟造成重大损失,然后再争取要回欧盟成员国的部分资格,特别是在关税和安全问题上。


等到特蕾莎·梅穿上她标志性的高跟鞋兴冲冲地跑到布鲁塞尔后,越来越多人才发觉,事情完全不是脱欧派政客在公投辩论时说的那样。从欧洲大陆上传来的一个个真实的消息震惊了那些投票给退欧派的选民,甚至就连内阁大臣一级官员们也才刚刚发现,原来英国还得向欧盟支付一大笔分手费,而这还只是最不起眼的第一步!


而对约翰逊,有英国媒体评论人士曾担忧地指出,在退欧问题上,他从头至尾没有发表过任何真知灼见,除了威胁说无论有没有达成协议都一定要在10月31日前脱欧。这也许是动真格的。不过,在许多英国人眼里,“无协议脱欧”是一幅极为可怕的图景。尤其是留欧派,他们拼了命也要阻止它发生。于是就造成了现在这样左右失据的僵局。


反观欧盟,它可从来没有相信过约翰逊们对选民的忽悠,诸如英国脱欧可以是一场“双赢的伟大胜利”之类。相反,自从英国政府宣布将要举行脱欧公投以后就一直冷冷旁观的欧盟,早就已经做好双输的准备。对欧盟来说,这可真是“Door Die”(约翰逊的竞选口号,意为“不成功,便成仁”)的背水一战,虽然它是被动的。


欧盟并不想、也确实没有将英国视为敌人,但它的视野里不止有英国。在英国脱欧问题上,布鲁塞尔一向措辞谨慎。然而,它不可能对英国做出太大让步。因为如果脱欧协议被认为是对英国的一种“奖励”的话,未来就会有更多成员国向布鲁塞尔施加压力,哪怕它们仅仅是虚张声势以求更多好处。这对近年来正处于风雨飘摇中的欧盟来说是致命的。


约翰逊以前还对另一幕场景深信不疑:会有越来越多的国家步英国后尘相继脱离欧盟,欧盟会因此解体,这就让英国的脱欧变成一桩不需要经过多少博弈的自然事件。然而这一切非但没有发生,相反,长期以来内部争吵不断的欧盟在面对英国时表现出了神奇般的团结一心。反倒是英国自己,内部并没有激发出约翰逊期待的所谓“闪电战精神”,正如我们已经看到的,吵成了一锅粥。


对于欧盟那边来说,由鲍里斯·约翰逊这样一个一贯张牙舞爪的强硬脱欧派来主导脱欧谈判,哪怕是在情感上。它也更加不愿意轻易让步。


且不说约翰逊早年在担任驻布鲁塞尔记者时炮制的那些抹黑欧盟的段子新闻(许多是捕风捉影和杜撰)让他们不快,他在英国脱欧公投期间宣传造势时使用的那些夸张言论更是令欧洲官员反感。



撇开那些为了政治利益而迎合和煽动民粹的政客不说,如果认为支持脱欧的英国民众都是不理性的、盲目的,恐怕是不客观的。我曾经多次指出过,英国脱欧与当前其他西方国家中喧嚣的民粹主义运动有一个非常大的不同,即英国并不存在强烈的反全球化情绪。相反,许多英国人认为,脱欧是为了更好地拥抱全球化。他们将布鲁塞尔视作一个枷锁,激励他们的一个伟大梦想是:一旦从欧洲这个枷锁中解脱出来,英国就能拥有整个世界。


英国卡迪夫大学(CardiffUniver-sity)著名的宏观经济学教授帕特里克·明福德(PatrickMinford)就认为,“美英贸易协定”将成为英国脱欧以后的拐点。他最近撰文说,鉴于欧盟的集体保护主义,欧洲商品价格比世界平均水平高出20%。未来,如果美国的食品和工业产品能够无障碍进入英国市场,来自美国的大宗供应商以全球最优价格向英国市场提供几乎是无限量的商品供应,那么英国的物价将大幅下跌,也就是下降约20%。按照他的估算,仅仅因为一份与美国之间的自由贸易协定,英国每年的GDP增幅将比现在高出4%~8%。


考虑到特朗普曾经说过的那些话,这个梦想让英国脱欧派更加憧憬。


今年6月4日,特朗普在对英国进行国事访问的第一天受到伊丽莎白二世宴请,他便对英美两国之间的“特殊关系”不吝赞美之词:“这是世界上已知的最伟大的联盟”。第二天,他又在另一个场合说,自己正在为英国准备一份“最佳的贸易协定”。在英国退欧以后,英美两国之间的跨大西洋贸易可能将是“我们现在的两倍甚至三倍”……


这些都让人不由自主地感觉到,这位总统正迫不及待地期待与英国签署一份慷慨的双边协议。相比于官僚主义的冷冰冰的布鲁塞尔,华盛顿实在是太友善了!


不过,让我们先冷静地看看英美贸易与英欧贸易之间的现实吧——2017年,美国占英国出口额的18%,占英国进口额的11%,而欧盟在这两项中分别占到45%和53%。也就是说,未来如果真的要实现帕特里克·明福德教授的理想预期,也就是美国完全取代欧盟,那么它与英国之间的双边贸易额的确需要是特朗普所说的“现在的三倍”。且不说美国与欧盟的经济结构大不相同(美国经济的优势与英国有类似之处,也是金融而非制造业,后者是欧盟的强项),双方之间能不能形成完美的互补,即便能够做到,这对于英国企业乃至整个经济结构来说,意味着多么巨大和痛苦的调整?


但更致命的还不在于经贸关系本身,难道以理性和睿智著称的英国人真的以为,单单靠着英美两国之间的“特殊关系”,英国就能得到来自特朗普的免费午餐?特朗普政策核心是“美国优先”。凭借经济、科技和军事等全方位的实力,美国是一个比欧盟强势得多的谈判者。如果英国人觉得自己在与布鲁塞尔打交道的时候“吃亏”了,不知道他们凭什么觉得自己在与华盛顿打交道时反而能够不吃亏?尤其是在唐纳德·特朗普的时代。


不详的兆头已经降临。


就在今年6月初对英国的访问途中,特朗普已经为未来美英贸易协议谈判划下了一条肯定要引发英国上下激烈反弹的“地界”。他声称双方有可能达成一项“非凡”的协议,但前提是必须把英国国家医疗服务体系(NHS)纳入谈判中。


著名的NHS是英国福利体系的标杆性存在,它由纳税人支持,让它向外国医药公司开放在英国是一个高度争议性的话题。因此特朗普的言论一出,立刻遭到了几乎所有保守党和工党头面人物的一致反对,他们中也包括当时尚未出任首相的鲍里斯·约翰逊。


如果说单纯经贸关系上本身的一边倒已经让英国难以抵抗的话,再参入政治关系上的严重不平衡,脱离欧盟投入美国怀抱的英国就会更加左右为难。人们担心,未来在每一个关键问题上——比如全球治理、气候变化、北约联盟、对俄关系等等,英国都不得不对美国亦步亦趋。


最具有讽刺意味的是,脱欧使英国对于美国而言的重要性更低了,英国再不能在欧盟内部支持美国观点和维护美国利益了。


过去70年来,美国一直是欧洲一体化的重要推动者和最终担保人。不仅对英国,对所有欧洲国家来说,美国从来都是最重要的一支力量。如今特朗普想要彻底颠覆美国长期扮演的这一角色,来一个180度转弯,变成欧洲一体化的破坏者。难怪素来言辞木讷的默克尔两年多前会突然说出这样的话来:“我们欧洲人能够依靠别人的日子已经过去了,我们必须把命运掌握在自己手里,我们必须为了自己的未来而战。”


难道在这样的大变局之下,英国会例外吗?就在本月,鲍里斯·约翰逊还曾经与其他几位欧洲领导人一起敦促特朗普不要对欧洲输美产品加征关税。未来如果再出现这样的事情,他会连说这话的底气都没有。因为欧盟是与美国势均力敌的经济体,面对美国的关税大棒,至少还有一些还手之力。而英国的经济体量只有整个欧盟的1/6都不到,它与美国——还有中国——的关系就像山羊之于大象。


除了对“英美特殊关系”的炽热幻想,英国的强硬脱欧派还曾设想过许多其他的替代方案。例如,他们认为,退出欧盟之后的英国可以加入北美自由贸易协定(NAFTA)或跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)等等,以拥抱欧盟之外的“新机遇”。


这些想法或许并非天方夜谭,甚至日本首相安倍晋三也公开表示过,日本将“张开双臂”欢迎英国加入TPP。但问题在于,如果这些区域自由贸易协定的门槛和条件都那么优惠的话,为什么欧盟不整体加入它们呢?别的不说,就说当年奥巴马力推的所谓跨大西洋伙伴关系协定》(TIPP),它是一个与TPP高度对应的协议,为什么早就已经胎死腹中了呢?



世界上最怕事情的就是一厢情愿,英国脱欧正是这样的事情。


当初许多人支持脱欧,实际上仅仅是因为他们根本不清楚它的后果。只有当特蕾莎·梅带着她费尽九牛二虎之力从布鲁塞尔讨回来的协议后,他们才大吃一惊,原来真实的现状与自己曾经被许诺的灿烂未来简直是天壤之别。


于是他们中的一小部分开始犹豫不决,但更多人则变得更加激进。这是特蕾莎·梅的协议没能在议会获得通过的原因。现在,即使约翰逊能够从布鲁塞尔再带回一份新的协议,恐怕也没有多大的机会存活。


从议会到民众,整个英国现在已经分成截然对立的两部分:一部分指责政府对欧洲太软弱,坚决反对任何协议;另一部分担心孤注一掷将会造成灾难性后果,誓死反对“无协议脱欧”。遗憾的是,两股力量都有足够的能力反对自己所反对的,但都没有足够力量达成自己所支持的。这是英国目前身陷僵局的症结所在。


从法律层面看,通过新的大选重新确认民意,看来是接下来必须的。可以想象,在这样的重重乱象之下,这样的大选只会进一步加深这个国家已经无比深重的撕裂。


一位英国宪法学者最近说:“我们没有相互杀伤,但在很多方面当前与17世纪一样糟糕。”他指的是“光荣革命”之前长达60年的混乱和内战,那一幕悲剧的主角中,有被推上断头台的查理一世以及令人闻风丧胆的奥利弗·克伦威尔……


人们发现,自己当下唯一能够和必须做的事情,就是拼尽全力阻止对手做成任何事情。这种状况削弱了英国作为世界上第一个现代化国家的基本体制,备受英国人尊重的旧有先例和长期以来形成的习惯一一被遗弃,政治运行进入一片可怕的不明地带。


本文来自微信公众号:经济观察报(ID:eeo-com-cn),作者:陈季冰

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